A promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023 inaugurou novo paradigma de tributação sobre o consumo no Brasil, ao instituir o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), estruturados sob a lógica de um imposto sobre valor agregado (IVA). A regulamentação infraconstitucional ocorreu por meio da Lei Complementar nº 214/2025, que disciplinou, entre outros aspectos, a base de cálculo dos novos tributos.
Entre os pontos mais sensíveis do diploma está a previsão de que juros, multas e encargos integram o “valor da operação” para fins de incidência do IBS e da CBS. A controvérsia reside em saber se tal previsão configura legítima regulamentação da materialidade constitucional ou se representa ampliação indevida da hipótese de incidência definida pela Constituição.
A Constituição estabelece que o IBS e a CBS incidem sobre operações com bens e serviços, adotando modelo típico de tributação do consumo. A materialidade constitucional está, portanto, vinculada a uma operação onerosa que envolva fornecimento de bem ou prestação de serviço. A Carta Magna, portanto, define a regra-matriz de incidência cabendo à lei complementar apenas regulamentar seus contornos técnico, não podendo criar hipótese de incidência nem ampliar o núcleo material constitucionalmente previsto.
A LC 214/2025 dispõe que a base de cálculo do IBS e da CBS corresponde ao valor da operação, incluindo juros, multas, encargos e acréscimos cobrados do adquirente decorrentes de inadimplemento contratual.
Ocorre que, tais parcelas não configuram fornecimento de bem ou prestação de serviço, e sim, possuem natureza indenizatória, destinando-se à recomposição de perdas decorrentes do descumprimento contratual, razão pela qual, questiona-se a constitucionalidade desta previsão.
No regime vigente, controvérsias semelhantes já se manifestavam no âmbito do ICMS e do ISS. A jurisprudência consolidou entendimento de que valores que integrem o preço da operação compõem a base de cálculo, mas indenizações autônomas, desvinculadas da circulação de mercadoria ou da prestação de serviço, não configuram fato gerador. A distinção entre contraprestação e indenização sempre foi central. O Supremo Tribunal Federal, ao analisar diversos temas de base de cálculo, reiterou que o tributo deve incidir apenas sobre a materialidade constitucionalmente definida.
O modelo do IVA adotado internacionalmente também limita a incidência ao valor da operação de consumo. A tributação de valores meramente sancionatórios distorce a neutralidade típica do imposto sobre valor agregado, podendo gerar cumulatividade indireta e insegurança jurídica.
Como dito, a Constituição atribui à lei complementar a tarefa de regulamentar aspectos técnicos do tributo, como base de cálculo, não cumulatividade e regimes específicos. Contudo, essa competência é instrumental, não criativa. Se juros de mora e multas indenizatórias não configuram operação com bem ou serviço, sua inclusão automática na base do IBS e da CBS pode violar a reserva constitucional da materialidade tributária.
A Reforma Tributária foi concebida sob os pilares da neutralidade, simplicidade e segurança jurídica. A ampliação indevida da base de cálculo pode comprometer esses objetivos, abrindo espaço para litigiosidade precoce em um sistema que ainda se encontra em fase de implementação.
A inclusão de juros, multas e encargos na base de cálculo do IBS e da CBS, conforme prevista na LC 214/2025, suscita debate relevante acerca dos limites da lei complementar diante da materialidade constitucional estabelecida pela EC 132/2023.
Se tais valores representarem mera recomposição patrimonial decorrente de inadimplemento, sua tributação pode configurar ampliação indevida da hipótese de incidência. A correta delimitação entre contraprestação e indenização será decisiva para assegurar a constitucionalidade do novo regime.
Mais do que uma controvérsia pontual, trata-se de discussão paradigmática para o futuro da Reforma Tributária: dela depende a fidelidade do sistema ao modelo constitucional de tributação do consumo e a consolidação de um ambiente de maior segurança jurídica no Brasil.
Giuliana de Lucas Rivas –Advogada tributarista, graduada em Direito pelo Centro Universitário da Fundação Educacional de Barretos (2012). LL.M. em Direito Tributário pela FGV Direito Rio (2021–2022) e extensão em Direito Tributário pelo IBDT (2025). Membro da Comissão de Direito Tributário da OAB/SP (2025), com atuação focada em Reforma Tributária e tributação do consumo. OAB/SP 332.630.